Strana 38
36
WWW.CAK.CZ
36
36
WWW
WW
W
CA.CA
.CA
K.C
K
K
Z
BULLETIN ADVOKACIE 11/2021
články
mechanismech kontroly a dohledu nad výkonem veřejného
opatrovnictví a o tom, že krajské úřady a Ministerstvo vnitra
takovouto kontrolu vykonávají podle zákona.
Veřejné opatrovnictví a veřejný ochránce práv
Jinou – a s působností Ministerstva vnitra nesouvisející –
otázkou je působnost veřejného ochránce práv v oblasti ve-
řejného opatrovnictví. Podle § 1 odst. 1 zákona o veřejném
ochránci práv „veřejný ochránce práv (dále jen ‚ochránce‘) půso-
bí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvede-
ných v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá
principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož
i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních
práv a svobod“. Podle odst. 2 téhož ustanovení se působnost
ochránce podle odst. 1 „vztahuje na ministerstva a jiné správní
úřady s působností pro celé území státu, správní úřady jim podlé-
hající, Českou národní banku, pokud působí jako správní úřad,
Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, orgány územních samo-
správných celků při výkonu státní správy, a není-li dále stanove-
no jinak, na Policii České republiky, Armádu České republiky,
Hradní stráž, Vězeňskou službu České republiky, dále na zaří-
zení, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná
nebo ústavní výchova, ochranné léčení, zabezpečovací detence,
jakož i na veřejné zdravotní pojišťovny (dále jen ‚úřad‘).“
Je zjevné, že výkon veřejného opatrovnictví obcí není
v přísném slova smyslu výkonem státní správy, jakkoli obec
jedná na základě zákona (občanského zákoníku) ve ve-
řejném zájmu. Soukromoprávní metoda právní regulace,
na níž je veřejné opatrovnictví postaveno, brání tomu, aby
na jeho výkon bylo nahlíženo jako na výkon státní správy,
pro nějž je typická veřejnoprávní metoda právní regulace
a často i to, že vykonavatel státní správy vystupuje v pozici
nadřazené adresátům jeho správní činnosti.
Pro účely vymezení působnosti veřejného ochránce práv
však lze pojem „při výkonu státní správy“ ve shora citovaném
ustanovení vykládat v určité míře jinak, než bývá běžně dok-
trinálně chápán.
8
Je totiž zjevné, že záměrem zákonodárce
bylo podřídit působnosti veřejného ochránce práv vše, co orgány
územních samosprávných celků (případně tyto celky samotné,
jednají-li jejich orgány jako orgány právnické osoby veřejného
práva, tj. jedná-li obec samotná svým orgánem, neb jinak jako
právnická osoba jednat z povahy věci ani nemůže) činí proto,
že oprávnění tak činit (působnost) na ně přenesl stát.
9
Jinak ře-
čeno, veřejný ochránce práv má mít možnost působit k ochra-
ně osob vždy, když orgány obce či obec samotná jedná za stát,
a naopak nemá mít tuto možnost, pokud obec či její orgány
jednají při výkonu obecní samosprávy. V takovémto pojetí lze
dovodit, že veřejný ochránce práv má působnost v oblasti veřej-
ného opatrovnictví, jelikož obec je veřejným opatrovníkem ni-
koli jakožto samosprávná entita, nýbrž proto, že jí tento úkol
uložil zákon a stanovil, že náklady na něj má hradit stát.
Problematický je v uvedeném pojetí jediný – avšak zásad-
ní – rys veřejného opatrovnictví, a sice to, že stojí na sou-
kromoprávní metodě právní regulace. Působnost veřejného
ochránce práv by pak byla naplněna pouze tak, že by jed-
nak mohl příslušné obci doporučit, jak výkon opatrovnictví
nad konkrétní osobou zlepšit, jednak by mohl dávat podně-
ty krajským úřadům či Ministerstvu vnitra ke kontrole toho,
zda obec řádně plní úkol, na nějž dostává fi nanční příspě-
vek od státu, protože je její činnost veřejného opatrovníka
pro tento účel považována za přenesenou působnost.
Závěr
I přes rozsáhlou debatu a kritiku, kterou usnesení kompe-
tenčního senátu ve věci veřejného opatrovnictví vyvolalo,
mám i nadále za to, že jeho závěry nejsou chybné.
Veřejné opatrovnictví není vykonáváno vrchnostensky,
nýbrž tak, že obec za opatrovance jedná stejně, jako by
za něho jednal jiný opatrovník. Proto nemá při samotném
výkonu veřejného opatrovnictví správní řád a postupy jím
upravené místo. „Veřejnoprávní“ je pouze metoda fi nancování
veřejného opatrovnictví státem. Od ní se pak odvíjejí kontrol-
ní pravomoci Ministerstva vnitra. Mám za to, že usnesením
kompetenčního senátu NSS nebyly nijak zpochybněny.
Nepopírám, že problematickým bodem může být, zda ve-
řejné opatrovnictví spadá do působnosti veřejného ochrán-
ce práv. Doposud to nebylo zpochybňováno. Argumenty
pro setrvání u dosavadní praxe jsou podle mého názoru
vcelku přesvědčivé, avšak nikoli neprůstřelné. V tomto je-
diném ohledu tedy může usnesení kompetenčního senátu
snad způsobit změnu dosavadní praxe.
✤
8 Pojmy „pravomoc“ a „působnost“ činí obtíže tím, že buď mohou být oba
vztaženy pouze k situacím, kdy veřejná moc jedná z pozice nadřazenosti
(obvykle se užívá pojmu „vrchnostensky“), anebo může být pojem „působnost“
chápán šířeji, a sice jako ty oblasti života společnosti, v nichž může tím či
oním způsobem (vrchnostensky, pečovatelsky, organizačně či jakkoli jinak)
veřejná moc být ve veřejném zájmu činná. To ostatně hezky ilustruje Zbyněk
Vočka ve svém textu, viz op. cit. sub 2, str. 287-288. „Pravomoc“ bývá obvykle
chápána přísněji, tedy jako oprávnění (a současně povinnost) veřejné moci
k jednání z pozice nadřazenosti (vrchnostenské).
9 I v jiných souvislostech lze v judikatuře nalézt „rozmáchlejší“ pojetí
působnosti, konkrétně v oblasti svobodného přístupu k informacím. Rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 22. 10. 2014, č. j.
8 As 55/2012-62, č. 3155/2015 Sb. NSS, uvedl:
„[102] Jednak podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím
‚povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat
informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní
samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce‘. Zákon hovoří
o ‚informacích vztahujících se k jejich působnosti‘, ovšem současně z výčtu
povinných subjektů plyne, že tato ‚působnost‘ se týká i veřejných institucí, tedy
entit odlišných od státních orgánů, územních samosprávných celků a jejich
orgánů. Tyto entity typicky vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými
formami činnosti (např. budují a udržují určité stavby, třeba silnice a dálnice,
vodní díla aj.), nebo dokonce ani nevykonávají veřejnou správu v úzkém slova
smyslu a, jsouce součástí státu nebo jiných veřejnoprávních korporací nebo
s nimi právně úzce svázány anebo jimi toliko fakticky ovlivňovány, obstarávají
jinými způsoby věci typicky ve veřejném zájmu nebo určené pro veřejnost
(poskytují zcela nebo zčásti prostřednictvím tržního mechanismu určité služby
související více či méně s veřejným zájmem, např. provozují letiště, sportoviště,
koupaliště, kulturní a umělecké instituce, městskou hromadnou dopravu, vyrábějí
elektřinu, provádějí jiné faktické činnosti jako např. vědecký výzkum, nejrůznější
měření, analýzy aj.), anebo jsou jen a pouze právně spojeny se státem nebo
jinými veřejnoprávními korporacemi nebo jimi fakticky ovlivňovány (např. jakékoli
obchodní korporace ovládané státem, obcemi či kraji nebo národní podnik).
[103] Stejně tak v řadě případů státní orgány a územní samosprávné celky
a jejich orgány vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti.
Z uvedeného je patrné, že ‚působnost‘ povinných subjektů v § 2 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím je nutné vykládat jako jejich činnost, nikoli
zúženě jako oblast uplatnění jejich vrchnostenských pravomocí. Plyne z toho,
že povinnost povinných subjektů poskytovat informace se vztahuje na veškeré
aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu veřejné správy, anebo nikoli, a ať již
se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu,
anebo činností majících ve vztahu k jádrové činnosti toliko povahu činností
doprovodných, servisních, provozních, přímo či nepřímo s ní souvisejících apod.,
přičemž vyloučeny z poskytování jsou z takto široce vymezeného rozsahu jen
takové informace, na něž se vztahují omezení plynoucí ze zákona o svobodném
přístupu k informacím či jiných zákonů jsoucích v tomto ohledu ve vztahu
k zákonu o svobodném přístupu k informacím v poměru speciality.“